La estabilidad de las finanzas públicas en el país atraviesa un momento de profunda incertidumbre. Tras la decisión histórica de la Corte Constitucional esta semana de suspender provisionalmente el decreto de emergencia económica expedido por el presidente Gustavo Petro, ahora la pregunta no es solo si dicho decreto será declarado inconstitucional de fondo en marzo, sino qué ocurrirá con la plata que el Gobierno Nacional logró recaudar durante el tiempo que la norma estuvo vigente.
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Hasta hace un par de semanas, el Ejecutivo captó al menos $814.000 millones, una cifra cuyo destino depende de conceptos jurídicos tan complejos como la modulación de los efectos de una sentencia. De cara a lo que viene, Lisandro Junco, exdirector de la Dian, asegura que la Corte tiene hasta tres escenarios para decidir sobre esos recursos.
De acuerdo con Junco, no se trata simplemente de devolver o no devolver la plata, sino de cómo el alto tribunal interpreta el impacto de sus fallos en el tiempo. La clave reside en si los magistrados deciden que su sentencia rige hacia el futuro, hacia el pasado o si crean un modelo híbrido para evitar un caos administrativo y financiero mayor.
Los tres caminos de la Corte
El primer escenario que plantea el exdirector de la Dian es el efecto conocido como ex nunc, que en el lenguaje del derecho significa que la decisión solo tiene efectos desde el momento en que se profiere hacia el futuro.
En este caso, si la Corte declara la inconstitucionalidad de la emergencia económica bajo esta modalidad, el dinero recaudado hasta la fecha de la sentencia se quedaría en las arcas del Gobierno.
Los ciudadanos y empresas que pagaron el IVA a los licores, a las apuestas o el impuesto al patrimonio –ajustados en el marco de la emergencia económica– verían esos cobros como situaciones jurídicas consolidadas. Para el Ejecutivo, este sería el escenario de menor impacto inmediato, pues aunque perdería la capacidad de recaudar los $16,3 billones proyectados en el total de la emergencia, no tendría que desembolsar la plata que ya tiene en caja.
Sin embargo, el segundo escenario, el efecto ex tunc, es el que genera mayor incertidumbre. Bajo esta premisa, la Corte establecería que el decreto de emergencia fue inconstitucional desde su nacimiento, lo que significaría que nunca debió producir efectos jurídicos. Esto obligaría al Estado a devolver cada peso recaudado bajo una norma que, a la luz de este fallo, sería inexistente.
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Junco advierte que esta retroactividad generaría un problema logístico monumental. Si bien sería posible identificar a quienes pagaron impuestos directos, la estructura de los impuestos indirectos, como el IVA que se paga en una tienda por una botella de aguardiente, hace que la devolución sea una misión prácticamente imposible.
El tercer camino, y quizás el que más fuerza cobra entre los constitucionalistas, es el efecto modulado. En este escenario, la Corte tiene la facultad de “ajustar” su fallo según la naturaleza de cada impuesto. Podría, por ejemplo, declarar que el impuesto al patrimonio debe devolverse porque los sujetos pasivos están plenamente identificados en las bases de datos de la Dian, pero al mismo tiempo dictaminar que el IVA de los licores y las apuestas no se devuelva debido a la imposibilidad técnica de rastrear a cada consumidor final.
El rompecabezas de los impuestos indirectos
La complejidad de devolver lo recaudado es alta. La Fundación para el Estado de Derecho dijo a este medio que la viabilidad operativa de cualquier devolución depende intrínsecamente de la naturaleza del tributo.
En el caso de los impuestos directos, como el del patrimonio o la sobretasa a la renta de las entidades financieras, la Dian posee la información exacta de quién pagó y cuánto pagó. En estos casos, una orden de devolución retroactiva sería ejecutable mediante procesos de compensación en futuras declaraciones de renta.
No obstante, el panorama cambia radicalmente con impuestos indirectos como el IVA del 19% a los licores, el tabaco y los juegos de azar. Estos tributos son de recaudo instantáneo y se diluyen en la cadena de consumo masivo. El ciudadano que pagó un excedente por su consumo de licor en enero difícilmente podrá ser identificado para recibir un reembolso de $3.000 o $4.000.
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La Fundación para el Estado de Derecho insiste en que, en la práctica, muchos de los pagos realizados probablemente se sostendrán no por su validez constitucional, sino por la imposibilidad material de devolverlos. La Corte ya dio luces sobre esto en el auto de suspensión de la emergencia, reconociendo que se presentan “perjuicios patrimoniales consumados” que ninguna sentencia posterior podrá resarcir totalmente.
El lío de las amnistías tributarias
Uno de los puntos más sensibles, y que Junco enfatiza con preocupación, es el de las amnistías tributarias incluidas en la emergencia. Varios colombianos con deudas pendientes con la Dian aprovecharon el decreto para ponerse al día bajo condiciones de sanciones e intereses reducidos. Si la Corte tumba la emergencia con efectos retroactivos (ex tunc), esas amnistías desaparecerían. Esto significaría que el pago realizado por el contribuyente —por ejemplo, $70 para saldar una deuda de $100— perdería su carácter de “pago total”.
En ese escenario, la Dian se vería obligada a aplicar las reglas generales del Estatuto Tributario, donde el dinero recibido se abona primero a intereses, luego a sanciones y lo que sobre al capital. El resultado para el ciudadano sería devastador: terminaría con una deuda de capital aún vigente y sin los beneficios de la reducción que lo motivó a pagar.
Este es uno de los dilemas más profundos que la Corte debe resolver, pues una decisión estrictamente constitucional podría terminar perjudicando a quienes intentaron cumplir con sus obligaciones bajo la buena fe de una norma vigente.
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Para vislumbrar lo que podría decidir la Sala Plena en marzo, los analistas dicen que hay dos precedentes recientes. El primero es la Sentencia C-431 de 2025, referida al estado de conmoción en el Catatumbo, donde la Corte condicionó el recaudo a fines muy específicos de salud y educación. El segundo, y quizás más relevante, es la sentencia C-293 de 2020, que declaró inexequible el impuesto solidario creado en la pandemia, que descontaba durante tres meses hasta 20% del salario a servidores públicos que ganaran más de $10 millones.
En aquel momento, la Corte Constitucional optó por una solución creativa: dio efectos retroactivos a la decisión, pero en lugar de ordenar un desembolso masivo de dinero, permitió que lo pagado por los funcionarios públicos se tomara como un abono para el impuesto de renta del año siguiente.
Este mecanismo de compensación evitó un choque de liquidez para el país y garantizó que los afectados recuperaran su plata a través de un menor pago de impuestos en el futuro. Sin embargo, los expertos advierten que aplicar este modelo a los impuestos de consumo masivo de la emergencia de Petro sería mucho más difícil debido a la falta de identificación de los compradores.
Los impuestos que se suspenden
La suspensión de la emergencia no solo afecta al consumidor de licores; golpea directamente la planificación financiera de sectores estratégicos. El decreto pretendía aplicar una sobretasa de 15 puntos porcentuales en el impuesto de renta a las entidades financieras, una medida que los bancos alertaron que terminaría encareciendo el costo del crédito para los colombianos.
Asimismo, las empresas generadoras de energía enfrentaban un cargo del 2,5% sobre su utilidad y un pago en especie sobre la energía transada en bolsa.
Otro sector impactado fue el comercio electrónico, con la reducción del umbral para importaciones de bajo valor de US$50. Esta medida, diseñada para incrementar el recaudo, afectó directamente a miles de pequeños importadores y consumidores que compran a través de plataformas internacionales. Gustavo Silva, asesor tributario y Socio de Silva & Hoyos Abogados, explica que mientras estas normas estuvieron vigentes hasta el día de la suspensión, los pagos efectuados conservan su validez.
Sin embargo, para aquellos tributos que se causaron pero aún no se han declarado ni pagado, se abre una ventana de disputa jurídica, pues las empresas podrían argumentar que no existe una situación jurídica consolidada ante la suspensión de la Corte.
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Gobierno debe recortar gasto
Ante el freno judicial, el Gobierno Nacional reaccionó con advertencias sobre el futuro económico. El presidente Gustavo Petro señaló que la suspensión del decreto “socializará una crisis mayor”, insinuando que el hueco fiscal de $16,3 billones obligará a tomar medidas que afectarán a toda la población.
El Ministerio de Hacienda, por su parte, anticipó que volvería a presentar proyectos de reformas tributarias por la vía ordinaria en el Congreso.
El viceministro Técnico de Hacienda, Leonardo Pazos, fue enfático: si no hay ley de financiamiento, la ley obliga a un recorte del gasto público por el mismo valor del déficit. Un ajuste de esta magnitud impactaría de manera transversal a todos los ministerios y programas sociales del Estado.
El dilema de la Corte
Ahora mismo, la Corte Constitucional se encuentra ante una de sus deliberaciones más trascendentales. Los magistrados deben decidir si el Gobierno se extralimitó al crear impuestos por decreto, o si aplican un criterio de realidad económica para evitar un colapso administrativo.
Con magistrados recusados y otros declarados impedidos por conflictos de interés, como el caso de la magistrada Paola Meneses, el equilibrio de votos en la Sala Plena parece ser un misterio.
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Lo que es innegable es que el recaudo de la emergencia económica entra ahora en una fase de incertidumbre. La trazabilidad de los recursos será uno de los ejes de la discusión de fondo. Si la Corte decide que el Gobierno debe devolver el dinero, Colombia quedaría ante un proceso de compensaciones tributarias sin precedentes.
Si, en cambio, determina que la plata se queda en el Estado por la dificultad de su devolución, la estrategia de Petro de cubrir el hueco fiscal saltándose el Congreso habrá quedado a medias.
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Mientras tanto, los al menos $814.000 millones ya recaudados permanecen hoy en poder de la autoridad tributaria, a la expectativa de lo que decidirá la Sala Plena a la vuelta de un mes.
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